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秦艳红　　
长期以来，我国城镇化的快速推进主要得益于土地财政和土地金融提供的资金支持，这部分资金主要来源于现行征地制度把农地转为建设用地后产生的土地级差收益。尽管我国城镇化进程有了较快发展，特别是城市建设取得了巨大成绩，但从总体的发展模式来看，依然走的是“农业支持工业，农村支持城市”的路子，城乡差距、工农差距、地区差距不仅没有缩小，反而不断扩大，广大失地农民为此付出了较大代价，失去土地的同时，并没有真正参与到城市化进程中，分享社会发展成果和土地增值收益。失衡的发展导致一些社会矛盾日益凸显，孕育着极大的社会风险，靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本的发展模式已经难以为继。
　　新型城镇化作为我国经济社会可持续发展的强大引擎，要求摒弃传统的城镇低成本规模扩张的老路子，贯彻城乡统筹、公平共享、集约高效、绿色低碳的新理念。党的十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，将“共享”理念在土地制度改革中率先提出；十八届三中全会明确了由国土资源部牵头负责“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”等改革任务，进一步将“共享”的主体明确；而十八届五中全会又把“共享”作为五大发展理念之一，而且把“共享”作为最终的落脚点。可见，如何“共享”是我国新型城镇化推进中土地制度改革的关键所在。
　　随着我国土地制度改革的逐步深入，尤其是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革（简称“三块地”改革）试点以来，土地增值收益分配问题呈多元化、复杂化趋势。原来土地的增值主要由于土地征收用途转换带来的增值，政府为利益分配的主导者；而集体经营性建设用地入市（简称农地入市）作为“三块地”改革的先行领域，其增值空间被广泛看好，试点地区的增值率高企不下，目前的利益分配以集体为主导；宅基地制度改革目前主要探索宅基地的退出机制，退出的宅基地可通过农地入市、城乡建设用地增减挂钩、土地整治等形式实现增值，而农民能否退出宅基地则取决于其享受的土地增值收益的份额。综上可见，土地增值由原来征地的一元化增值变为多元增值，增值过程与机理更加复杂。在“共享”理念下如何构建土地增值收益分配的新格局？笔者认为，应重点解决如下问题：
　　首先，明确土地增值收益分配的利益主体，理顺各主体间的关系。目前已明确的三个主体是国家、集体、个人，无论哪种形式的土地增值收益分配，都涉及这三方主体。其中国家以各级政府为代表，集体为农村土地的所有者——村集体成员，个人为农村土地的承包经营者——个体农民。目前土地增值收益分配中备受关注的主体是失地农民，但城镇化的推进不仅直接涉及城郊农民的利益，从宏观层面来看城镇化是农村支持城市的过程，因此广大农民也应共享城镇化发展的成果。因此，土地增值收益分配实际上可简化为各级政府与不同层面农民（农民个体、村集体成员、广大农民）间的利益分配。另有学者将开发商或者其他土地使用者视为土地增值收益分配的主体，但笔者认为，这些单位或者个人通过自身的经营行为获利，依法缴纳相关税收，与土地增值收益分配无直接关系，因此，不能将其视为参与分配的主体。
　　其次，统筹考虑多元增值收益间的联动效应，确保土地利用格局趋于优化。土地增值收益分配的核心问题是分配标准，但土地多元增值间的分配格局差异较大，且因增值收益分配的渠道不同，有些隐性分配难以具体核算。但总体来看，征地中农民分享的数额普遍被认为偏低。随着征地范围的缩减，如果未来严格执行非公益性用地不得征收，农地入市和农村居民点整理将成为增加建设用地供应的主要渠道。目前看来，在试点地区农地入市增值收益高涨，农民分享的标准高于土地征收，该局面对于公益性用地征收可能会造成障碍，而公益项目建设恰又是导致周边土地增值的重要因素。因此，无论公益性征地还是农地入市或是宅基地改革，如果利益分配格局差异较大，农民将会在多方权衡中寻求利益的制高点，从而影响土地利用计划于规划的实施。必须统筹考虑多元增值收益间的联动效应，以确保土地利用格局在改革中不断趋于优化。
　　第三，在确保公平的前提下，合理确定分配标准与分配方式。公平合理的土地征收增值收益分配标准需要考虑诸多因素，这其中必不可少的因素应当包括土地市场的供求关系、要素投入、权属关系，在核算过程中，需充分考虑地区经济社会发展情况。对于农民个体和村集体成员，对其的分配原则既要保障其当前的生活水平不下降，又要保证其未来的发展需求得到满足。当前生活水平不下降可通过直接的货币分配和就业安置得以实现，对于其长远的发展需求可通过留地安置、返还一定比例建设用地或建设用地指标等以确保农村集体经济的长远收益。对于广大农区，可通过加大财政支农专项转移支付、提高基础设施与公共服务水平使其间接共享土地增值收益。虽然土地增值收益分配的标准需要量化，但不能简单地将收益分配归结为各主体各占多少比例的问题，针对不同土地用途、增值幅度绝无统一的比例标准，应在保证基本原则的前提下具体问题具体对待，公益性用地与非公益性用地也应同等对待。
　　第四，设立土地发展权，并以法律形式明确规定。任何形式的土地增值都是经济社会发展驱动下的结果，农地所有者及相关权利人不仅应获得原用途下的收益，还应获得发展的收益，以体现“共享”理念。首先，应赋予同类土地同等的发展权，并对土地发展权的性质、权利内容和权利归属进行明确界定；其次，通过土地利用规划法和城乡规划法明确土地当下和未来的发展空间，为土地发展权交易提供法律制度上的可能性；再次，对于需要改变土地用途或者提高土地利用强度的权利人，如果其变化超出了自身的土地发展权范围，规定其必须通过购买他人的土地发展权进行建设，并且凡是利用土地发展权获得的增值收益都必须依法缴纳一定比例的土地增值税；最后，规定国家保留对土地发展权的优先征收权，土地发展权一旦被国家征收，原土地权人就有法定义务保持土地的原用途。
　　第五，以土地市场化改革推进土地增值收益分配格局的合理优化。长远来看，建立城乡统一建设用地市场是土地制度改革的目标和方向，打破城乡二元分割的土地市场才能消除城乡土地价格上的“剪刀差”现象，实行同地同权同价，让农民真正成为农村集体土地的主人。“同价”并非同一价格，而是指在土地市场环境下，城乡建设用地实现同样的价格形成体系。建设城乡统一建设用地市场，需要从一级土地市场的源头上做到规范有序、公平竞争、自愿交易、利益共享，同时对现行土地税收制度进行改革，改革完善建设用地增值税制度，实现建设用地增值的合理分享。
　　土地增值收益分配不仅涉及主体之间的利益关系，也涉及过去、当前及未来之间的利益平衡。随着城乡建设用地增减挂钩的异地推行，还涉及地区之间、城乡之间、城郊农村与广大农村之间的利益平衡关系，因此，这是一个复杂体系，绝非简单的增加某个群体的收益那么简单，还需与“人地钱”挂钩政策相结合，以更好地推进我国新型城镇化建设。
　　（作者为公共管理学院副教授、博士）