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　　所谓“红头文件”指的是以政府或政府部门名义发布的规范性文件。因为这类文件往往套有红色的文头，故常被形象地称为“红头文件”。“红头文件”的历史发展轨迹着实反映了我国社会生活的变迁。在计划经济条件下，国家与社会一元化，没有形成独立的、成熟的市民社会的空间和土壤，政府无所不包，无所不能。他既是社会生活的管理者，又是社会经济生活的实际参与者，一切社会事务几乎都在政府的强有力控制之下。“红头文件”遂成为特定历史条件下政府实行管制的有效手段。在新中国建国后一直到改革开放前，我国的法律制度很不完善，“红头文件”弥补了法律的不足，成为政府调整社会关系、分配社会资源、引导人民生活方式和行为规范的主要渠道。
　　改革开放后，随着我国经济体制改革的深入推进，特别是市场经济体制的建立，客观上要求政府必须实现由管理者到服务者角色的转变，政府必须从微观经济参与中超脱出来，而致力于经济的宏观调控和社会保障体系的建立与完善。在所有的调控方式中，法律取代政策，无疑成为最稳定、最科学也最有效的手段。那么在建设法治国家和法治政府的大背景下，“红头文件”是否还有存在的必要？答案是肯定的。因为法治国家虽然要求法律成为调整社会关系的最主要手段，但是法律本身也不是万能的，它具有自身的局限性。例如，它往往滞后于社会生活的发展，不具有前瞻性；它具有一定的原则性和抽象性，往往欠缺直接操作性；浩如烟海的法律条文也不可能穷尽纷繁复杂社会生活的每一个方面、每一个细节，挂一漏万不可避免。
　　因此，法律的实施必须要有辅助性的手段，我国各级政府制定的规范性文件就是其中一种也是最为普遍的辅助法律实施的方式。从国务院制定的行政法规到国务院各部门的行政规章，再到地方政府规章，执行法律成为这些规范性文件最基本的任务。我国《立法法》对行政法规和规章的制定、监督都作了严格的规定，但对数量更多的、市县政府及其部门制定的具有普遍约束力的其他规范性文件，长期以来没有严格的制度规制。而实践证明，这类规范性文件更容易对公民、法人和其他组织的权益构成损害。
　　国务院5月12日颁布的《关于加强市县政府依法行政决定》填补了这一空白，它对市县两级政府规范性文件的监督管理提出了明确要求，包括严格规范性文件制定权限和发布程序，完善规范性文件备案制度，建立规范性文件定期清理制度等。制定权限和发布程序是对规范性文件的事前和事中制约，备案和定期清理则是对其生效后的控制。前后结合，构成了对规范性文件的全方位约束。在制定权限和发布程序中，严格贯彻了法治原则，维护了立法法所确定的“法律保留”和“法律优先”两大原则。实体上，它规定，规范性文件必须符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。这一规定，突显了法治政府的要义是约束政府而不是束缚百姓。程序上，它规定，制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取意见，并由制定机关负责人集体讨论决定；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。这一规定，体现的是对程序的尊重和程序正义的力量，它表明我们的政府不仅重视实质正义而且愈加关注形式正义。（转载自《中国纪检监察报》，作者系中国政法大学宪法学与行政法学博士）