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　　记者：目前我国处于社会矛盾凸显期， 纠纷多发，呈现出燃点低、碰触点多的特点。 近期一些地方发生了群体性事件，您如何看 待这些现象？5 月26 日人民日报评论员文 章也明确提出“维权才能真正地维稳”（文章 题目为《执政者要在众声喧哗中倾听“沉没 的声音”》），您如何看待目前各地维稳的做 法？维稳与法治政府建设是什么关系？
　　应教授：其实，很多事件本来只是普通 的民事纠纷、行政案件，按照现有的法律就 可以处理好。一些地方没有按照矛盾的性 质、按照纠纷解决的法治途径来解决，就容 易引发更大的矛盾。解决社会纠纷，尤其是 解决行政纠纷，必须走法治途径，也就是说， 解决社会矛盾纠纷必须依靠法治！这个法治 的意思是什么呢？
　　首先，法治强调处理问题只有一个标 准，即“法”。如果不是按“法”来解决问题，领 导说一句是这样办，更大的领导再说一句是 那样办，不同的人按照不同的标准来处理问 题，就难免有不公正之嫌。而且是水涨船高， 没完没了。因此一定是用“法”来处理问题， 只有一个标准，才能公平，使大家心服口服。
　　其次，法治要求有纠纷就应有解决途 径。现在的问题是解决纠纷的体系不完善。 比如说过去村里有德高望重的老者可以解 决家族和村里的矛盾。现在，传统的纠纷解 决途径没有了，又没有建立起新的解决途 径，一点小事就可能闹得不可开交，然后官 司一直打上去，把纠纷和矛盾都压到法院 来。我的意见是，首先，从基层开始就有一 套解决纠纷的制度，使得很多小的纠纷都能 在基层解决；其次，行政机关构建解决纠纷 的制度，比如我国的行政复议、行政裁决、行 政仲裁等，行政机关解决纠纷具有力量完 备、专业技术强、快捷、廉价等优点，再不服 到法院去。比如国外大学里有解决纠纷的专 门机构，由几个教授组成，类似仲裁，学生、 老师与校方有矛盾，就可以申请这个机构来 裁决，先调解，调解不了，由这个合议机构做 出裁决。这样，学校里的许多纠纷矛盾，有这 么一个纠纷解决的渠道，很多问题在学校内 部就解决了。我们现在的很多大学也建立了 裁决机构，我曾经问过一个大学校长，用了 这个制度以后感觉怎么样？他说：好极了，以 前有人半夜到家里来敲门告状，现在都去找 学校的裁决机构了。现在高校里已经开始建 立起这种机制，但必须进一步理顺各种纠纷 解决机制之间的关系。行政机关的内部纠纷 也是一样，如果在行政机关内部有一套解决 纠纷的机制就好得多，最后才到法院去。
　　再次，法治要求解决纠纷的制度是公正 的。公正问题不解决，社会纠纷矛盾永远解 决不了。解决纠纷的机构和人应当是中立的 第三者，不能既当运动员又当裁判员，自己 解决自己的问题。比如美国的行政法官，英 国的行政裁判所，都是政府自己想的办法。 因为政府事情多，专业性强，就得建立一套 专门的纠纷解决机制。美国90% 以上的矛盾 纠纷通过行政机关自己就解决了。我们也有 行政复议制度，但是与美国行政法官制度一 比，思路不一样。美国的听证审查官，也就是 纠纷解决的主持人，本来是在机关里，可是 大家有意见，认为行政机关自己的工作人员 解决自己的问题，会受到各方面的影响，无 法做到公正。于是，就把这部分人单独拿出 来，让功绩制保护委员会来考试、选拔，由美 国人事局任命和控制，这些听证审查官就与 供职的机构独立，不受这个机构影响。因为 希望这些听证审查官能够像法官一样公正， 后来就更名为行政法官。现在美国很多地方 的做法更进一步，把行政法官从原来供职的 机构分离出来，专门成立行政法官办公室或 者行政听证局，这就更加公正了。我曾到加 利福尼亚参观行政法官办公室，觉得这样不 就成了第二法院了？跟美国专家探讨这个制 度，他回答说：不管第二法院，第三法院，反 正能解决纠纷就行。 而英国的行政裁判所 以前是行政的，改革后是司法的。其实，无论 是司法的，还是行政的，最终能公正解决纠 纷，将大部分矛盾化解就行。
　　最后，要有一个公正的法院做出最终判 决。
　　记者：曾听基层法制办同志介绍，当地 政府法制办行政复议处和信访办被单独放 在一个楼里，信访办在一层，复议处在二层。 一层人声鼎沸、熙熙攘攘，二层冷冷清清，老 百姓宁肯反复信访，也不到二层来申请复 议。您如何看待“信访，不信法”的现象？
　　应教授：信访的实质是：如果一个人有 意见没有地方说理，就去找领导。改革开放 以后，我们在制度方面做了很多努力，先是 建立行政诉讼制度，后来建立行政复议制 度。但是政府解决社会纠纷矛盾的经验还不 够，矛盾纠纷一多，就开始觉得法律途径解 决起来太慢，那就信访吧。
　　信访制度作为法律途径的补充是可以 的。因为有些事情可能纳入不到诉讼渠道， 老百姓确实有意见和要求要解决。比如村里 建一个小学，政府总不建，就到政府去信访 一下。信访在及时反映民意方面确实很有作 用。例如，50 年代机构改革，一批人在机构 改革精简时被下放到农村去劳动，后来年纪 大，劳动不了，日子没有办法过了，然后纷纷 写信反映。后来给了退休待遇，这就是信访 起作用的地方，可以收集问题和意见给领 导，为政策的调整和改变做参考。还有一些 确实在复议、诉讼中有不公现象，这些个别 问题可以再反映一下，看采取什么途径来解 决。但是总体上来说，鼓励大家都到信访去， 实际上就要依靠领导人按个人的意志来解 决问题。不能以统一的标准和严格的程序来 处理纠纷矛盾，这样做的结果，矛盾可能会 越积越多，秩序也会越来越乱。
　　为什么产生“信访，不信法”这种现象？ 因为不是以法律为准则，不讲公平，实际上 就变相鼓励了一些人不停地闹，县政府不行 就到省政府，省政府还不行就到中央，找小 领导不行，还得找大领导。结果是，解决问题 不是同一个尺度、同一个标准。不过这也是 中国几千年来处理问题的习惯。依靠法治解 决社会纠纷，也还需要一段时间。
　　记者：现在法院对行政机关强制执行的 审查是什么样的审查呢？
　　应教授：不能是形式审查，必须是实质 审查，看政府申请强制执行的行为是否合 法，否则毫无意义。
　　记者：《行政强制法》的出台，对目前行 政强制权滥用将起到什么样的作用？
　　应教授：《行政强制法》是不错的。我们 能够达到一个目的，把行政强制规范好不要 发生乱用，也就保护了公民的权利。行政强 制有正当性，但是用的不好很可能会伤到老 百姓。
　　从行政处罚法到行政许可法，再到行政 强制法，其实规范权力的方法是一样的，主 要是三个方面，第一是行为的种类，第二是 设定权，也就是哪一层级的法律规范可以规 定，第三是行为的程序。行政强制法也是这 样的办法。从种类上讲，行政强制分为行政 强制执行和行政强制措施，行政强制执行和 行政强制措施又分为若干种。从设定权上 讲，行政强制执行只能是法律规定，没有例 外。行政强制措施，原则上也是法律设定，只 有在特殊情况下，经行政强制法明确规定授 权，行政法规和地方性法规才有某些设定 权。行政强制法对行政强制措施的实施程 序和行政强制执行的实施程序作了非常好 的周密规定，只要严格按程序办事，我相信 行政强制一定会得到正确实施。
　　记者：对强制权滥用能不能控制得住 呢？现在很多行政机关抱怨说我们没有执法 手段。
　　应教授：行政机关抱怨没有执法手段， 大概指的是有些行政机关没有直接采取强 制手段的授权。在我国，行政机关做出行政 决定，当事人在法定期限内不申请行政复议 或者提起行政诉讼，行政机关可以申请人民 法院强制执行，除非法律有特别授权，行政 机关才可执行，这种体制是中国特色。不能 直接强制的，可以申请法院，怎么会没有执 行手段？如果让所有的行政机关都直接强 制，不知道这样的执法环境会是什么样？行 政强制法制定的目的之一，就是要规范行政 强制权的行使，防止行政强制权的滥用。只 要严格按照行政强制法规定的行政强制的 种类、设定和程序行使强制权，就能保证强 制权不被滥用。
　　现在城管有权实施行政强制措施。其实 此前西安市莲湖区有过一个通过法院执行 的成功经验。陕西省莲湖区设城管执法非诉 讼执行案件巡回法庭，巡回法庭在立案庭专 设6 名法官，专门受理城市管理相关案件。 法庭内设审查、执行合议庭，审查合议庭审 查完毕后将符合条件的案件直接转移至执 行合议庭，执行长安排执行人员执行。对城 管转来的每一个需要执法的案件，首先要过 巡回法庭的法官们的“合法性审查关”，对于 证据不全、使用法规不当、违罚不一的案件， 不予执行。《小法庭帮城管解除执行大麻 烦———西安市莲湖区城管执行巡回法庭调 查》，《法制日报》2011 年3 月20 日。
　　《行政强制法》规定，行使相对集中行政 处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规 定的与行政处罚权有关的行政强制措施。我 希望将来城管能够谨慎行使法律赋予的行 政强制措施权。我想将来还有必要，通过法 定途径对城管进行规范，包括城管的体制、 权限、行为程序等都应当进一步规范。必须 认识到，对权力的行使进行规范，对执法者 来说，其实是爱护，是好事。
　　记者：2011 年春，中国特色社会主义法 律体系宣告形成，树立起我国民主法制建设 进程中的又一座丰碑，也标志着我国全面实 施依法治国基本方略进入一个新的阶段。那 么，在今后一个时期，立法方面还有哪些工 作要做？
　　应教授：从行政法的角度，首先是行政 程序法，而制定程序法的地方规定已经有 了。2008 年通过了《湖南行政程序规定》，今 年7 月刚通过了《山东省行政程序规定》。国 务院法制办正在起草重大行政决策程序的 规定。这是很重要的问题。重大行政决策程 序规定了以后，政府制定规范，处理重大问 题，都按照这个程序，对实践将起到很好的 作用。这样来看，我国程序立法确确实实是 往前走了。从世界各国看，行政程序法立法 都是经历了很长时间。现在法律体系已经形 成，但是我们立法工作还要继续做。救济法 这一部分已经比较完善了，但是经过20 年， 社会经济情况已经发生了很大的变化，三大 诉讼法都要完善，行政诉讼法修改也应提上 日程。还有行政复议法的修改也不能再等 了，必须更好地发挥行政复议在解决行政争 议方面的主渠道功能。国家赔偿法已经修改 了，这也是完善法律体系的重要方面。
　　另一方面，行政行为方面的法律，行政 处罚、行政许可、行政强制都已经有了法律， 还有行政收费法没有做，也要通过立法。行 政收费种类、收费的设定权和程序等问题， 都亟待立法作出规范。
　　记者：您曾经是两届全国人大代表，还 一直是北京市人大代表、近期地方人大正在 换届选举，您如何看待近期关于独立参选人 的争论？
　　应教授：各个国家在代议制机关的代表 选举方面都有自己的规定，谁能够当候选 人、应该通过什么方式来当候选人都要按照 有关的法律规定。如果是我们国家法律已经 规定的，就按法律来办。按照现有法律规定， 各个党派和人民团体提名，或者十人以上提 名，要经过预选或者其他程序酝酿一下或者 协商一下，把候选人的名单定下来，然后由 选举委员会一个一个进行介绍。我在海淀人 大时，就看到有十人以上提名选举上来的， 是一位大学老师，完全符合法律规定。
　　记者：最后一个问题，也是我们今天采 访您的主题，您对建设法治政府有信心吗？ 建设法治政府目前面临哪些机遇，又有哪些 挑战？
　　应教授：有信心。建设法治政府面临的 机遇或者说有利条件就是，政府在积极推 动。2004 年《国务院依法行政实施纲要》颁 布。2007 年《政府信息公开条例》又出台，这 是在法治政府建设中的基础性制度，我称之 为行政诉讼法之后依法行政历史上的“第二 个里程碑”。2008 年通过《国务院关于加强 市县政府依法行政的决定》，要求把法治政 府的重点放到市县政府，放到基层。去年又 通过了《国务院关于加强法治政府建设的意 见》，共29 条，国务院在不停的推动法治政 府建设。总体上来看，推进法治政府建设从 来没有放松过。这就是我信心的来源。
　　记者：那么法治政府建设有什么障碍， 或者说不利条件呢？
　　应教授：我个人认为，主要问题体现为 文化，因为我国在传统上是不讲法治的。还 有就是我们的发展阶段，与国外一样，都有 这么一个阶段。市场经济发展到一定程度之 后不诚信不行，经济发展到一定阶段当然要 求法治也达到一定水平。
　　记者：美国当初也经历过严重的食品安 全问题，资本家也是把死老鼠做到火腿肠里 面。后来是一个作家写书引起全国震动。
　　应教授：食品安全问题我们现在已经震 动了。就看政府监管的力量到什么程度，现 在力量还不足。但是西方也经历过，政府对 这种事会越来越重视，采取的措施也会越来 越有力。经营者的诚信程度也会逐步提高。 我相信这个事情总是会好的。但这可能需要 一个过程。
　　记者：2004 年《全面推进依法行政实施 纲要》提出10 年建设法治政府的目标，现在 距离2014 年还有3 年时间，您认为还有哪 些具体任务没有做到？
　　应教授：国务院2004 年提出要建设法 治政府，但是这个标准比较难掌握，不过我 认为，有一个时间概念，就有一个鞭策。
　　我的信心从哪来的呢？我的信心是，只 要搞市场经济，就必须是法治。法治经济首 先就是政府法治，否则这个国家就没有办法 前进，这是马克思主义的上层建筑理论，上 层建筑要与经济基础相适应，必须要符合市 场经济发展。1978 年为什么提法治和依法 行政，就是因为市场经济在发展，必须要法 治。不管怎么说，法治肯定是要往前走的。我 们回头看看，二三十年来我国法治经历了多 大多快的发展，当然还有这样那样的问题，也 是跟发展阶段有关系。只要经济往前走，法 治肯定要往前走，而且会逐步的完善起来。
　　现在可以下断语，只有走法治的路才可 行，必须要建立政府法治的制度和体系。行 政处罚、行政许可、行政强制都走上法治轨 道，信息公开制度也正在建立，以后是制度 完善的问题，行政程序法迟早要出台，我觉 得这只是快和慢的问题。同时要看到发展总 是波浪式的，社会是螺旋式上升前进的。法 治建设是很难的一件事情，有挑战，也有机 遇，但肯定要在中国逐步建立和完善，我有 这个信心。（节选）