党的十八届三中全会以来，实现国家治理现代化被确立为全面深化政治体制改革的总目标，党的十九届四中全会进一步明确了实现国家治理现代化的时间安排：“到2035 年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。 ”同时，习近平总书记在不同场合多次把国家治理现代化与全面推进依法治国联系起来，强调要“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。 习近平总书记为什么强调要在法治轨道上推进国家治理现代化，法治和国家治理现代化之间是什么关系，从理论上弄清楚这一问题对于我们推进全面依法治国，实现国家治理现代化具有重要的理论和实践意义。
一、法治是国家治理现代化的历史逻辑
法治， 字面意思就是依据法律进行治理，是近代以来在反对传统君主专制过程中产生的国家治理的理念和手段，主张通过依据代表民意的宪法和法律来实现国家的治理。 主要是通过民意代表机构来制定宪法和法律，来限定政府权力范围和边界，对政府权力的行使作出程序和范围上的规范，并通过一系列监督机制保证法律得到贯彻，从而达到保护公民权利不受侵犯的目的。
（一） 法治是世界政治文明发展的潮流和趋势
法治真正成为国家治理方式，是人类近代文明发展的成果。 相比传统的人治，法治最大的优点就是消除了等级制，消除了贵族特权， 实现了人与人之间法律上的平等；同时由于法律的制定是由代表民意的机构通过严格的程序来制定的，包括统治者在内任何个人都无权随意变更， 因此更具有稳定性、可预期性，更加公平公正。
进入 21 世纪之后，推进国家治理法治化成为了国际社会的潮流。 在和平共处五项原则发表 60 周年纪念大会上的讲话中，习近平总书记再次主张“推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展”。在这样的国际时代背景下，加快推进国内法治，尤其是推进国家治理法治化，毫无疑问是顺应历史潮流的正确选择。
（二） 法治是中国特色社会主义建设经验的总结
在经历“文化大革命”的痛苦后，国家领导人和民众开始认识到法制的重要性。 1978年，党的十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，标志着我国法治建设正式启程。 1978 年，邓小平在中央工作会议闭幕会上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。 必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。 ”1992 年春天，在视察深圳后，邓小平说出了简朴但深刻的道理：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。 ”邓小平有关法制的论述为社会主义法制建设定下了基调。 1997 年，党的十五大报告正式把依法治国作为基本治国方略，提出建设社会主义法治国家的目标。 1999 年，依法治国被写入宪法。从依法治国被写入宪法到 2010 年这段时间里，法治建设取得巨大成就，我国在立法方面基本建成了中国特色社会主义法治体系，法治建设基本做到了有法可依。 但同时有法不依的情况也逐渐突出出来。党的十八大后，党中央提出全面推进依法治国，法治建设迈入“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治高质量内涵建设提升新阶段。
（三）法治作为衡量国家治理现代化的重要标准成为当代学术界共识
关于什么是国家治理现代化，实现国家治理现代化的衡量标准是什么，目前没有形成一致的看法，但大部分学者公认法治应该是其中重要的标准之一。 俞可平认为衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。 其中一个重要的标准就是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。 包刚升则根据世界银行的“世界治理指数 （WorldGovernance Indica-tors，简称 WGI）”认为，国家治理体系与治理能力现代化的目标应该是“更强的政府问责、更高的政治稳定与更少的社会暴力、更高的政府效能、更高的管制质量、更完善的法治以及更少的腐败”。 唐皇凤认为，在中国政治发展的特定时空情景中，国家治理体系现代化的核心内涵应该包括多层次和多元化的治理主体、分权化和网络化的治理结构、理性化的治理制度和民主化与法治化的治理方式、文明化的治理手段与现代化的治理技术。 由以上可见，将法治看作国家治理现代化的标准之一，已经成为学术界的共识。
二、法治是实现国家治理现代化的现实需求
国家治理能力现代化就是“增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。 国内外实践证明，法治对于提升国家治理能力具有非常重要的意义。
（一）法治是保持市场经济良性发展的根本要求
经济基础决定上层建筑。 现代化国家制度及其运行都是以市场经济为基础，以维护市场经济的正常有效运行为目标。 因此，现代国家治理制度必须体现市场经济活动的基本要求———法治，因为“市场经济本质上是法治经济。 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向”。
第一，市场经济是陌生人社会，需要具有国家强制力的法律加以约束。 现代市场经济中，人们活动范围大大扩展，人与人之间经济往来频繁、利益关系复杂，仅仅靠道德的力量已经难以确保社会秩序的正常运转。 法治强调公平、平等，强调法律面前人人平等，在维护和调整市场经济关系方面具有道德无法比拟的效力，因此，市场经济需要法治的保护才能正常运转。
第二，在市场经济中，政府的职责和权力需要做出约束和限制。 在市场经济条件下，现代政府承担了更多社会服务与管理职责，权力范围显著扩大，行政权力被滥用的风险也随之增加。 同时，政府在调节市场关系时，常出现机构臃肿和效率低下的问题。 因此科学定位政府职能、 用法律来约束公共权力成为人们的共识。
（二）法治是提升国家治理合法性的时代需求
国家治理能力现代化不仅仅是指依法办事和依制度办事， 关键是国家治理制度和治理方式是否具有合法性， 也就是能否得到大家的拥护和认可。
第一， 法治注重公民正当权利的保护而容易被接受。法治的精神就是限制权力、保护公民权利。在市场经济的今天，人们个人权利观念已经得到极大提高， 法治因注重保护公民权利而更容易得到大家的认可和接受。
第二， 法治追求程序的合法性而容易被认可。程序是保证公平公正必须的步骤，法治力求把社会问题纳入法制框架内， 要求立法时多倾听群众意见， 实行民主立法、 科学立法，在执法过程中严格遵守法律规定的程序。法治也使用强制力， 但法治对使用强制力有严格的约束，有严格的程序保证其不被滥用。
第三， 作为一种理论， 法治更容易说服人。法治作为一种理论，其理论基础是社会契约论。 社会契约论主张国家和政府是为了保护每个公民的权利和自由而自愿结成的组织，他们的权力来自于公民自身权力的让渡，公民可以让渡自己的权力， 也可以收回自己的权力。 社会契约论在当今市场经济条件下更能让大家接受，更具有说服力，更容易得到大家的认同。
第四，作为一种制度，法治更易于得到社会的支持。作为一种制度，法治具体体现在司法公正和司法高于行政这两个方面。 司法公正意味着司法不受行政权力的干涉， 司法高于行政要求任何行政行为必须在法律范围内行使。在这种制度下，行政权力被置于法律之下，法律成为人们监督行政权力、约束权力的武器， 因而法治更符合人们自我权利保护的要求，能够得到大家的支持和赞同。
（三）法治是提升国家治理效果的实践需求
从治理效果方面来说， 法治具有最大程度的包容性，能够实现公平公正，从而保证社会和谐稳定，适应当前社会发展的需要。
第一，法治具有最大程度的包容性，能够最大程度地团结人。从内容上来说，法治具有最大的包容性， 能够让具有不同价值观的人们同在一个法治框架内和平共处， 法治是一种底线思维，是一种包容性思维，正是这种包容性让法治能够充分保护每个人的自由空间。
第二，法治讲求公平公正，能够最大程度地维护社会稳定。 法治把实现公平公正作为价值追求， 而且把理念上的公正落实到现实法律的公平公正， 最大程度地实现了公平和正义，有利于实现整个社会的团结和稳定。
第三，法治维护平等反对特权，能够最大程度地保持社会和谐。 在法治国家和法治社会中，法律具有最高的地位，没有任何人和社会组织具有超越法律的地位。 法治的主要精神就是约束政府权力，保护公民权利，从而减少政府权力被滥用的风险， 也使公民个人合法权利得以保障。
三、 法治是实现国家治理现代化的实践路径
在现实实践中， 实现国家治理体系现代化的关键是使国家治理体系法治化。 法治既是国家治理体系建构的基本原则， 也是国家治理体系有效运行的保障。
（一）法治是现代国家治理制度建构的基本原则
法治作为现代化国家秉持的共同价值观念之一，既是一套价值理念，也是一系列制度体制安排。 具体来说法治有两个方面的含义和要求：一是形式法治，或称为程序法治。 这是对国家治理形式方面的要求， 即要求国家治理遵循一定的公开的且固定的规则， 做到法制化、规范化、程序化。二是实质法治，这是对国家治理价值理念层面的要求， 即要求国家制度要贯彻限制行政权力、 保护公民权益的理念。
因此， 现代化国家治理制度的构建要贯彻法治理念， 首先需要根据法治精神构建起一套符合现代法治理念的制度体系。 具体来说，一是国家治理要实现制度化、法制化、规范化。二是要落实法治理念，将法治理念落实到具体制度中去。
1.国家治理制度化、法制化、规范化。
第一，国家治理要制度化。国家治理制度化就是要保证国家治理的规范性， 避免随意性。这里的制度化是说制度要健全，要形成制度体系。 一个国家不仅仅要有国家的根本制度、基本制度，还要有具体制度、具体规章。国家治理现代化要求国家治理制度化和规范化， 就是要求各级国家治理层面都要有相应的制度，各个领域都有章可循，而且这个制度具有公开性、稳定性。
第二，国家治理制度要法制化。所谓制度法制化，就是要求一个国家的根本制度、基本制度以及其他一些制度， 都是经过法治的程序，以法制的形式确定下来。
2.国家治理制度法治化
所谓制度法治化， 就是使国家治理制度的内容贯彻法治的价值理念。 法治价值理念包括民主立法、法律至上、权力约束与权利保护等。
第一，民主立法制度。现代法治与民主是相配套的一个整体， 现代法治是民主的实现方式之一， 民主是现代法治所维护的内在价值理念和制度。因此，现代化国家在确立国家制度时都必须确立民主的原则， 在制定法律时都必须确立民主立法的制度， 民主立法制度一般都在国家的宪法中予以规定。
第二，法律至上制度。 所谓法律至上，就是在一个国家和社会中， 其他所有的规则都不能违反法律特别是宪法的规定， 都不能与宪法和法律相抵触。所有人，包括国家治理者在内都不能违反法律， 都必须在法律规定的范围内活动。
第三，权力约束与权利保障制度。现代国家治理制度一般都要有专门限制政府权力的制度，对政府权力做出限制，使其能够在规定范围内以规定程序行使。 同时对于公民权益受到公共权力侵犯的情况， 还要有相应的公民权利保障制度。
第四，司法公正保障制度。现代化国家治理都采取措施或制定相关制度以保证司法的公平公正实施。 西方资产阶级国家一般采取的是三权分立、司法独立制度，而我国正在进行的司法改革， 也在探索适合中国的司法公平公正制度。
（二）法治是国家治理机构设置的基本理念和原则
徒法不足以自行，有了法治制度，还必须要有相应的机构来落实和执行。 法治在国家机构设置方面的要求体现在以下几个方面：
第一，设置民主立法机构。与传统法律不同， 现代法治要求法律体现的是全体公民的意志，维护人民群众的利益，体现在立法方面就是国家专门设立通过选举产生的议会或者人民代表大会行使立法权。 民主立法机构是贯彻现代法治理念在国家机构设置方面的重要体现。
第二，设置行政权力监督机构。法治在国家机构设置方面的另一个重要体现是专门设置行政权力行使监督机构。 现代法治要求的监督， 一方面是对包括最高行政首脑在内的所有政府官员的监督， 任何人不允许享有不受法律约束的权力。 另一方面是要扩大普通公民对行政权力的监督， 设置专门方便普通公民监督政府官员的渠道和机构。
第三， 依法设置负责审判普通公民或法人与政府机构之间纠纷的相关机构。 现代法治要求国家机构应该设置专门机构审理 “政府与普通公民的纠纷”。 这种机构的设置，一方面方便公民在受到来自执法部门的侵害时可以进行救助和审理， 另一方面也对政府行使职权时进行监督。
（三）法治是现代化国家权力的运行机制
现代国家的国家治理体系不仅是按照法治原则来建构， 而且其运行规则也是按照法治精神来运转。
第一，尊重宪法和法律权威、依法决策是法治政府运行的首要规则。现代化国家治理，要求任何一级政府的都必须做到依法决策。依法决策， 首先要求做出的决策不能违反宪法和上级法律法规的规定。其次，依法决策必须不能越权。 如果有关事项不属于自己所管辖范围，则无权做出决策。 再次，依法决策还要做到依照法律所规定的程序进行决策，法治的根本要求之一就是按照程序办事。 如果违反了决策程序，即使决策内容合法、决策符合职责规定，决策仍然不成立。
第二，职权法定、依法履行职责是现代法治国家运行的基本规则。 现代法治国家政府的职权一律由法律予以确认， 政府的权力来自法律，由国家最高权力机构授权。在行使职权过程中，必须按照法定程序，以尊重和保护公民的权利为宗旨来履行职责。
第三， 保障公民权利是现代国家治理体系运行的根本目标。 现代法治政府构建的原则之一就是“法无授权不可为”。 现代法治国家追求最小的政府， 对政府权力实行严格限制。 对于公民来说，“法无禁止即自由”，法律没有明确规定限制的行为， 公民就可以视为法律允许，政府不能加以限制，以最大程度保护公民个人的自由和权利。
第四， 公民与政府之间权利义务对等是现代法治政府运行的基本要求。 现代法治政府要求建立公民与政府之间的权利义务对等关系， 在这里， 对等有三层含义。 第一， 对公民来说， 权利与义务是统一关系， 公民对于政府不能只强调义务而不享有权利和自由， 当然也不能只享有权利和自由而不对政府尽义务， 二者是统一的， 不可分割。 第二， 对政府来说， 权力与责任是统一的。 政府不能只享有权力而不谈自己的责任和义务， 权力与责任不能偏颇。 第三， 政府与公民之间是对等的， 这种对等是指地位上的平等， 政府来自于公民， 受人民监督。 而人民一方面监督和选举政府， 另一方面也要接受政府合法的管理活动。 现代法治国家通过权利与义务的对等， 充分调动国家管理活动中所有管理要素的主动性和积极性， 在国家与国家机构、 国家机关之间、 国家机关与社会组织和公民个人之间建立起更好的信任、 支持和合作关系。