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　　巡视制度在古代不同时期的称谓并不统一，但其在巩固统治、监察百官、整治酷吏等方面发挥了同样的作用。十八大以来，在全面从严治党的新形势下，中国共产党有必要借鉴古代巡视制度的有益成分，不断提升巡视工作科学化水平。
一、中国古代巡视制度的特点
古代巡视制度之所以能历经数代传承下来并发挥重要作用，说明这一制度本身具有巨大的政治优势。研究探寻古代巡视制度在历史发展中的特点，有助于我们更好的了解把握古代巡视制度，以便更好地为当今巡视监察工作服务。概言之，古代巡视制度特点有五：
　　特点之一：以上巡下的制度安排巡视制度作为古代统治者监督百官，巩固统治者统治地位的重要手段，是维护专制社会的有力工具。历代统治者注重发挥巡视作用，突出巡视的权威性和强制性。这种权威性和强制性，一方面是通过皇帝设置系列以上巡下的制度安排体现出来。秦汉时设立监狱史对地方进行巡察，汉武帝时亲自任命刺史，宋朝皇帝定期派遣监司出巡来监督地方官员。另一方面是古代巡视官员作为中央特使直接对皇帝负责。在专制社会中，等级观念相当严格，作为来自皇帝直接任命的朝中官员，虽然自身的官阶不高，但由于 “奉制巡按”“持有制命”，直接对皇帝负责，往往可以发挥 “以小监大” “以卑独尊”的功能。如汉代刺史的秩位只有六百石,却能监察二千石的地方长官；明朝每名巡按御史由皇帝钦点，虽然只是七品小官，但三品以上的布政使、按察使等地方大员也对其“唯唯承命”。
　　特点之二：政监分合的体制设计从古代巡视制度的历史发展脉络来看，虽然整体上仍是监督机构与行政机构合一与分离共存的体制，但巡视机构逐步从行政机构中分离出来，独立行使巡察权，基本上不受地方其他官员和部门的制约。秦始皇统一六国后，便在中央设监狱史和监察史，由皇帝统一管理定期派出监察地方的官员并开始形成独立严密的巡视体系。汉武帝时期，巡视监察制度进一步发展，在中央设御史府、丞相司直和司隶校尉等三个监察系统，三个机构相互制约，共同对中央机关及各部官员进行监督，多重监察制度取代了秦朝的单一监察制。同时，汉武帝时还设立刺史制度，刺史独立行使监察权定期监察地方官员。虽然东汉末年刺史逐渐成了常驻地方的行政官员，唐明清的巡抚、总督也演变为地方官员，但他们还是作为监察系统的一员直接受皇帝管理，定期或不定期地向皇帝汇报监察情况，而不受其他部门干涉。从中央到地方也一直有专门的监察系统完全独立、有效地行使监察职权。
　　特点之三：显隐并济的巡视手法我国古代巡视制度在巡视方式方法上呈现相当大的灵活性，常常是采取定期与不定期相结合、公开与不公开相结合，显隐并济的巡视手法。汉初减省御史监郡制度，而由 “丞相遣史分刺州，不常置”。汉武帝时期在十三个监察区设的刺史，并定期 “行部”，巡视地方，周行郡国；刺史每年八月外出巡视，年末回京报告，每年有四个月的巡视监察时间。隋朝中央增设司隶台，司隶台中又设刺史，刺史专职巡视地方吏治，每年二月出巡郡县，十月入朝报奏中央。唐朝在中央设监察御史，在地方设十道巡按史。监察御史出巡的时间不定，一般是地方出了大要案件时才出巡，带有皇帝敕命，具有特使色彩；十道巡按史是一种经常性的地方巡按制度，具有不定期性。除了各级巡视官员之外，为体察民间疾苦和检验官员政绩，历朝皇帝也会进行不定期、不公开的出巡，加大对百官的监督力度。
　　特点之四：注重品性的主体要求我国古代对巡视官员的选任十分严格，看重官员的德、能、勤、绩、廉，“汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才。”从选任的标准来看，也是主张德才兼备，但首推刚正不阿、凛然气节、品行端正、嫉恶如仇的道德品性。如东汉桓典任侍御史时，宦官专权，桓典纠举奸违，无所回避，人称 “骢马御史”。其次注重选任有教学之人，崇尚学识渊博、娴于律令、通达治体之才。如汉代选拔监察官员中最重要的一条就是必须熟知朝廷律例。明成祖朱棣就强调，御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识、通达治体者。明清两代御史便多出身科举正途，进士出身者尤多。再次强调工作阅历和从政经验。宋孝宗明确提出 “非曾经两任县令，不得除监察御史。”明代就规定，新科进士不得充任监察官员,“御史必试职一年始实授”，以保证选拔出来的监察官员能够洞悉官场利弊，熟稔百姓疾苦，更好地发挥监察效能。
　　特点之五：上下联动的运作机制我国古代的巡视制度强调上下联动的运作机制，注重皇帝与巡视官员的结合，皇帝和中央、地方各层级巡视的结合。首先，中央和地方分设不同巡视制度相互配合。如：秦始皇在中央设御史大夫，在地方设监御史和监察史监察地方官员；汉武帝时期中央改御史大夫为大司空并新设司隶校尉系统和御史台，在地方为全国十三个监察区设置刺史；唐朝中央御史台分为台院、殿院、察院三院，地方设立 “十道巡按”；宋朝中央设谏议院，地方设监司并辅以通判、走马承受监察州和沿边战事地区；明中央改御史台为都察院附设监狱、谏院，地方设十三道监察御史；清中央仍为都察院，地方设十五道监察御史后改为二十二道。其次，最高统治者亲自出巡与巡视监察体系相结合。如，尧舜禹时期，天子经常亲自巡狩， “五载一巡狩，群后四朝，敷奏以言，明试以功，车服以庸”；西周时期，有周昭王的南巡狩，周穆王的西巡狩，周惠王的巡虢守等事迹；秦朝时虽然已在地方设置了监狱史，秦始皇仍然坚持亲自巡察；明清时期巡视制度虽易日趋完备，但有康熙帝微服私访等。
二、中国古代巡视制度的启示
中国古代传统巡视制度有着丰富的传统文化底蕴，也是中国共产党巡视制度发展和完善的理论渊源。任何一个政党的政治理论必然借鉴本民族的传统文化，我国古代巡视制度在历史发展中呈现的显著特点，对于今天完善和推进巡视监督制度建设有五点启示：
　　启示之一：完善上下互动的监督机制中国封建社会对官员的监督主要是自上而下的巡视监察，而自下而上的监督往往是缺位的。自上而下的监督，由于权力来源于金字塔层级的上方，非常具有实效性。但是，这种实效性必须是建立在监督者公正清廉的基础之上。如果具有较高权威性的监督者贪腐了，往往因为缺少下对上的监督而导致无法制约和遏制。虽然历代皇帝都意识到了巡视官员的腐败问题，又采用其他监督方法去监督巡视官员或派自己的心腹去监察包括监察官员在内的各地官员，最终也只是导致监察制度叠加，根本无益于推进巡视监督和反腐倡廉工作。同样，对于我们党监督机制而言也是如此。自上而下巡视监督无疑最有效力，因为巡视机构由上级党委任命并授权，不受地方利益集团的制约。但是，如果不充分发挥自下而上的监督也会制约监督的整体效力。 “知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。在加强自上而下的垂直监督，巡视监督的同时，必须强化来自民众的民主监督，形成监督主体上下互动的监督机制。
　　启示之二：设置相对独立的巡视机构我国古代巡视机构既有政监合一的特点，也体现政监分离的趋势。毫无疑问，巡视官员和巡视机构相对独立地行使监察职权，与地方没有任何利益冲突是有益于监督工作开展的。但是，古代集权式的政治体系是为了维护皇权和家天下，没有权力制衡的理念，故而监察权的独立高效也是相对的。今天，我们党立党为公、执政为民，作为中国特色社会主义民主政治的领导者，强调的是为人民执政、执好政。所以，从根本上讲，执政党是重视权力制约，要求将权力关进笼子的。权力制约权力，需要权力具有对等力量。所以，提升监督权力的地位，设置相对独立的巡视机构是必然选择。新颁布实施的 《中国共产党巡视工作条例》对巡视机构的设置予以明确规定，纪委书记任巡视工作领导小组组长，副组长由同级党委组织部部长担任，省级党委巡视工作领导小组办公室为党委工作部门，设在同级党的纪委。为更好发挥巡视机关作用，可以尝试提高巡视工作的独立性，建立专职的巡视工作机构，把办公场所和人员编制从纪委分离出来，处理好巡视领导小组与党委、纪委以及巡视办的关系，形成党委负责、纪委主导、巡视领导小组主业的格局,合作推进巡视事业。
　　启示之三：创新灵活机动的巡视方式我国古代巡视制度的一大特点就是其巡视方式多样、巡视时间灵活。既有天子巡狩，遣使巡视；又有定期巡视，不定期巡视；既有明察，又有暗访等。多样化的巡视方式和不固定的巡视时间，使得被巡视对象无法准备，更容易了解地方政治生活的常态。今天，我们党要全面推进从严治党，规避应对巡视的发生，也要多杀几次 “回马枪”，不断丰富和创新巡视方式。一是注重定期巡视与不定期巡视相结合。将常态化工作与打破常规巡视的程序和时间限制结合起来，便于全面了解地方政治生态实情，真正做到了解实际基础上更好地运用巡视结果，提高了巡视效率。二是注重明察与暗访相结合。目前，巡视工作主要通过受理来电、来信、来访，抽查核实领导干部个人有关事项的情况，下沉一级了解情况，派出巡视组的党组织的批准等明察方式了解巡视对象情况，但暗访方面的工作还有提升空间。三是注重由 “三个固定”到 “三个不固定”转变创新，实行巡视组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象关系不固定，进而切断巡视者和被巡视者之间可能的联系，较好地发挥巡视反腐的震慑性和保护巡视工作人员。
　　启示之四：强化德才兼备的巡视队伍我国古代巡视工作十分重视巡视队伍建设，强调巡视工作人员的德才素养，尤其是政治素养问题。在人治社会中，制度本身就不健全、不完善，主要通过人的忠诚孝义的理念来推进工作，对巡视队伍的素养要求很高。今天，我们比既往更加注重制度建设，但人的作用仍不容忽视，因为再好的工作制度也要人去执行。加强巡视制度建设，必须不断强化巡视队伍。我们要借鉴古代巡视制度选拔、任命官员的严格性，严把选人用人关，以保证巡视监察工作的成效。可以采用组织选调、个人自荐、单位推荐和公开选拔等方式，选用作风优良、公道正派、清正廉洁、立场坚定、理论涵养高和政治素养强的人进入巡视工作干部队伍，并且要注重巡视工作中随时考察巡视工作人员，提升他们的政策水平和业务素质，定期组织巡视工作人员进行政治理论学习，向党的理论和路线方针政策看齐，不断提高巡视工作人员的政治敏锐性、政治鉴别力和高度责任感，在任何时候任何情况下都做到政治立场不移、政治方向不偏，以培养和造就一批熟悉党内法规、案件侦办、财务审计等业务的固定化、专职化、专业化的高素质巡视队伍。
　　启示之五：健全央地结合的巡察体系我国古代巡视制度一直采用上下联动的运作机制，皇帝与巡视人员、各层级巡视结合，促使了巡视对象的全覆盖，拓宽了监督范围，加强了中央集权。民主社会虽不同于专制场景，不在诉求维护所谓家国体制，但加强中央权威和确保地方积极性两手抓、两手硬还是必须要解决的政治课题，而且这两个方面是相互促进而不是相互矛盾的。但是，目前我国巡视工作只局限于中央与省一级，省级以下没有资格建立巡视工作小组和推进巡视工作。这一方面导致两级巡视的劳动量大，疲于应付的情况难于避免；另一方面也导致省级以下自上而下的监督缺少更富有效力的手段。实际上，从我国政治生态本身来看，不仅仅是存在大老虎的问题，还广泛存在小官巨贪的情况，如果在打虎的同时不去灭蝇，与民众接触更多的基层腐败得不到有效治理，民众对于党的反腐决心与反腐成效的认识也会打折扣。所以，自上而下的监督体系要不断完善，在全面推进巡视制度的同时，应按照建立健全中央监察委员会的思路，在各地方完善监察委员会，不断理顺监察委员会与纪委、检察院等职权部门的功能，彻底补齐基层监督短板，打通监督 “最后一公里”。
　　总之，巡视制度由来已久，在中国政治发展中曾发挥过重要任用。今天，中国共产党要全面推进从严治党，必须充分借鉴古代巡视工作的经验与技能手段，不断健全巡视机构、提升巡视队伍建设水平和完善巡视体制机制，真正发挥好巡视的利剑功能。
　　（注：本文是聊城大学社科项目“中国古代巡视制度的历史流变与当代价值”的阶段成果）
（政治与公共管理学院 于学强 王婧）