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　　从一般意义讲，治理是通过一系列价 值、政策和制度平衡一个社会或组织内部 各种权力与利益关系，从而确保实现该社 会或组织的有效运行。任何组织都离不 开治理，都需要通过建立良好的治理结 构，确立权力主体与利益主体的关系、地 位和责任，实现科学决策，有效管理，使个 人的能力和组织的功能得到最大程度的 发挥。大学治理，目前比较通行的理解是 指“大学内外部的权力结构及其运行，核 心是大学组织决策权力的分配”，“治理确 立了基本的国家权力，管理活动在治理确 立的权力结构中展开，治理是管理的前 提。”
　　1 据此，笔者认为大学内部治理就是指 大学法定公共权力的配置及大学内部各 利益主体（教师、管理者、学生以及其他职 工）间的地位关系，以及在这种关系下公 共权力的行使与利益相关主体的有效参 与共同实现大学功能及办学目标的结构 和过程。大学是一个典型的利益相关者 组织，就大学内部治理而言，核心就是在 党委领导下的校长负责制这个领导体制 下，在教师、管理者、职工及学生等利益相 关者之间构建合理的责、权、利关系，并建 立政治、行政、学术、民主四大公共权力的 承担和运行规范。本文拟就这一视域下 公共权力的承担与运行模式在理论上作 初步探讨，以期对当下构建现代大学制度 的探索有所贡献。
　　一、大学公共权力分析按照中国高等教育法及教育部有关 政策文件的规定和表述 2 ，我国大学实行 党委领导下的校长负责制，内部管理遵循 党委领导、行政负责、教授治学、民主管理 的原则实施。这就明确了我国高校的法 定公共权力为：政治领导权，行政管理权， 学术自由权，民主参与权。以下我们将对 上述四项公共权力的本源、性质、地位、功 能、价值追求分别进行理论说明。
　　1、政治领导权大学政治领导权是中国特定政治体 制的必然要求，是中国共产党赋予大学的 最高政治权力，其组织形式是学校党的代 表大会及其常委会，其性质是执政党意志 的贯彻和执行者；其功能是实现党对大学 的政治领导，确保大学的办学性质、办学 方向和人才培养符合党的要求和利益标 准；其价值追求就是要赢得知识分子的拥 护和支持，确保作为不可忽视的政治力量 的大学不成为执政党和政府的反对者，并 保证大学的政治稳定从而维护国家与社 会的稳定。
　　不论在理论逻辑上还是在现实中，大 学政治领导权都是不可置疑和动摇的处 于最高层位的公共权力。
　　2、行政管理权大学组织的存在必须有政府的支持， 政府兴办大学的目标是要求大学为政府 设置的目标服务，即人才培养、科学研究 和社会服务。大学内部行政权力的设置 具有明显政治属性，由政府所授，是政府 权力的延伸，是政府掌控大学的主要手 段。大学行政权力的主要承担者是作为学 校法人代表的大学校长，这一职务通常都 是由政府主管机构任命，在同级党委的领 导和上级行政主管部门的监控下行使管 理权。
　　大学行政权的主要功能是建立并维 护办学秩序，不断适应时代的需要提升办 学理念，提高教育教学质量，支持并保护 学术发展，优化人、财、物等资源配置，提 高办学效益，实现大学使命。大学行政权 力的价值追求是实现办学效益和学校核 心竞争力的提升。
　　在我国高等教育管理体制中，行政权 是党委政治领导下的最重要也是最具强 制力的公共权力，几乎拥有对学校全部资 源的调配和控制力量，是内化于政府而使 政府高等教育计划和目标得以实施的准 行政组织。从我国高校的实际看，行政权 力的组织结构和运行模式基本同政府行 政组织的科层管理模式一致。
　　3、学术权力学术是大学立校之本，是大学赖以存 在和发展的理由。学术权力是一种自由 而广泛的权力，处于大学的中心地位，是 学校根本之所在，也是大学学术共同体的 根本利益的体现，其追求价值是实现学术 研究的自由、自主和知识的创新。学术权 力就其本质而言并非外部赋予，而是大学 内在逻辑的客观要求，是大学本质属性的 外化。大学的性质和使命决定了大学的 运营离不开学术事务。对学术事务进行 决策，对学术活动进行管理，对学术关系 进行调整就构成了学术权力的主要内容。
　　学术权力是实现教授治学的主要载 体，由系统学术权力和个体学术权利构 成。
　　系统学术权力的主体是各类经学校 授权或批准建立的学术组织，如校、院、系 的学术“学位委员会”学术评审机构等。这 是一种包含在学术与行政之中的综合力 量，是学术权力和行政权力相互渗透、制 衡、博弈的结果。个体学术权利的主体是 学者，学者行使学术权利是由大学学术事 务、学术活动以及学术关系自身的内在逻 辑性所决定，是教学科研活动的独立、自 主、自由以及知识、学问的高深复杂和不 确定的必然要求。从实践中看，系统学术 权力对学术客体支配的力量难以与行政 权力截然分开，具有较浓厚的公共权力色 彩。校长及校教学、科研机构通过系统学 术权力对学术客体施加影响，运作过程中 尽管吸纳学者，甚至是知名学者参与，但 通常依然是行政权力主导学术权力。个 体学术权利是学者、教授凭借个人的权威 对学术客体施加影响得以实现的，更贴近 学术活动、学术事物本身，其对学术客体 的控制更具体，更直接体现学者或教授的 意愿。系统学术权力与个体学术权利既 存在冲突更相互依存，它们共同维护大学 的学术秩序、繁荣学术文化、捍卫学术利 益，调整学术关系，保障教育教学质量的 提高，推进大学办学目标的实现。本文作 为公共权力探讨的主要限于系统学术权 力。
　　4、民主权利高校民主在我国属于基层民主，其内 容是教职工组织起来，在党委领导下，依 法办理自己的事情，通过参与和监督学校 的内部事务管理实现自身合法权益的诉 求和维护。
　　3 本文所论及的作为公共权力的大学民主权利不同于个体民主权利，它是由特定的组织机构代表并行使的。作为大学公共权力的民主权利，其组织形式为教职工代表大会和职工代表大会（以下文中简称教（工）代会），现实中的大学民主权利，其性质并不是大学的一切权力归全体教职工所有，教（工）代会并不是权力机构而是作为民主管理的形式在党委的领导下行使民主参与和民主监督的权力。
　　大学民主权利的合法性来自于宪法 和高等教育法的有关规定，其组织结构则 是在共产党的直接领导下自上而下建立 起来的，是党联系知识分子的桥梁和纽 带，象征着党对知识分子的尊重，也是党 要求知识分子实现自我教育、自我管理、 自我服务、自我维护的重要方式。作为具 有中国特色的大学民主权利，与大学其他 公共权力并不构成冲突，不是大学党、政 权力的对立面，而是一种辅助力量。
　　民主权利所表达和维护的是全体教 职工的合法权益，是大学最基础的公共权 力，其价值追求是公开、公平、公正。
　　二、大学公共权力关系分析大学不仅是一个文化生产机构，同时 也是一个利益分配的政治功能体。其功能 的实现需要合理配置公共权力，并使它们 处在一种相对平衡的关系之中，这种关系 具体表现为公共权力的承担机构及其职 权范围、权力边界及相互作用方式，其固 化而成的制度规范即大学内部治理结构。 以下我们将从治理结构的角度出发，对大 学公共权力关系进行理论和现实分析。
　　1、政治领导权与行政管理权大学政治权力与行政权力都具有政 治属性，作为国家宏观政治的延伸是它们 共同的政治逻辑起点。确保大学必须在国 家与政府的规范下发展，尤其是在意识形 态冲突的国际背景下不偏离国家政治轨 道，并且能够将大多数教职员工动员到国 家的目标上来，成为它们共同的政治责 任。政治权和行政权按照《高等教育法》的 规定，分属大学党的委员会和校长，并明 确了他们之间的关系是：党委领导、校长 负责。
　　从我国实践看，由于政治权与行政权 具有相同属性，在大学权力结构中都处于 上层，党委领导下的校长负责制尽管明确 规定了行政权在政治权领导下独立行使， 但在两大权力实际运行中各自范畴的责、 权边界并非完全明晰，加之现行领导体制 下大学实际上存在着党委书记和校长两 个一把手的状况，正确处理“党委领导”和 “校长负责”的关系,就成为大学内部治理 中公共权力结构构建所要解决的首要问 题。这一点，将在本文的第三部分作进一 步探讨。
　　2、学术权与行政权学术权力就其本质而言应不受任何 外界压力，以捍卫科学和真理为己任，保 障学术自由、鼓励学术批评、促进学术创 新和文化多元化。学术权力与行政权力 的特性不同，学术权力扎根于学科，主要 依靠学者自身的权威对客体产生影响， 学术权力追求的是保证学术标准得以贯 彻，学者所从事的学科得以发展、学术权 利得以保障。行政权力的主体是行政机 构以及行政人员，其客体是行政事务，主 要通过 法律 、政策、指示、指令等自上 而下贯彻执行，行政权力集中于最高行 政管理者，具有严格的等级性，为确保大 学的有序运转及目标的实现，行政权力 体系要求强制性，管理严格按效率原则 有序运行。
　　大学理念的根基是学术自由、学术自 治，大学行政权力应该维护知识的权威地 位，守护大学之所以存在的精神气质和文 化传统，确保大学的文化地位和独立的批 判精神，学术权力应当实现独立、自治。要 明确学术权力和行政权力的具体职责，建 立起学术权力与行政权力分工明确、相互 协调和制衡的管理机制，在体制上为学术 权力参与管理定位。既要树立学术组织作 为学术管理主体的权威，并对行政权力起 到制衡和约束作用，防止和纠正以行政权 威压制或代替学术权威、以行政管理代替 学术管理的倾向，又要维护行政组织的行 政权威，并通过行政权力维护学术规范， 预防和制约学术霸权和学术专制现象。
　　实践中，我国大学内部的学术权力与 行政权力的界限尚显模糊，行政权力与学 术权力常常交织在一起，行政权力对学术 事务过多干涉，大部分学术事务由行政权 力决定，校长不仅是学校的最高行政权力 代表，而且也是学术权力的核心。
　　3、民主权与政治、行政权作为大学公共权力的民主权利是大 学党委和上级主管部门自上而下建立的 教（工）代会所具有的对学校事务及教职 工合法权益自我维护的能力，是学校党 政的辅助力量。在中国的政治体制下，执 政党是全体人民根本利益的最高代表， 工会组织是党领导下的群众组织，其阶 级属性和整体利益同执政党是高度一致 的，因此大学教（工）代会所拥有的民主 权利不是以阶级意识同党政权力争得利 益，而是以大学的次级工作机构的身份 为教职工主张权益，其权力运行方式并 不是通过其成员独立的或联合行动而是 通过规定的组织渠道，在正规体制内来 寻求利益的满足和保护。
　　大学民主权利所要求的利益诉求既 有学术利益也有物质利益，对此利益的 维护是维系大学组织秩序的基础。因而 大学民主权利可视为党的领导下的最基 础的公共权力，同大学的行政权力应当 是一种制度化的协商合作关系，即大学 让出部分公共权力，允许教（工）代会进 入公共政策的决策过程，对相关决策提 出意见，并监督其执行。作为交换，教 （工）代会有义务使公共政策在自身领域 内得到有效贯彻。 注释：
　　1 刘献君，《权利诉求与大学治理》序， 中国海洋大学出版社2009 年1 月。
　　2 参见《中国高等教育法》11、39、42、 43 条有关规定，教育部部长周济在2004 年教育部咨询会议上的讲话及教育部有 关文件。
　　3 参见《中国高等教育法》43 条，教育 部、全国教育工会1999 年《关于推进校务 公开工作的意见》。